Mensaje del Poder Ejecutivo Nº 330, Ministerio de Hacienda, de Fecha 22 de Octubre de 2015, por el Cual Remite el Proyecto de Ley “que Crea la Superintendencia de Seguros, Jubilaciones y Pensiones y Establece las Normas de Inversión y Gobernanza del Sistema de Jubilaciones y Pensiones”.

• Fecha de recepción: 26 Octubre 2015
• Año: 2015
• Número de expediente: S-151223
• Autor de la iniciativa: Ministerio1. MINISTERIO DE HACIENDA

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DEL PARAGUAY

Asunción, 22 de octubre de 2015

N° 330

Señor Presidente:

Con sumo agrado nos dirigimos a Vuestra Honorabilidad con el objeto de someter a estudio y consideración de ese Alto Cuerpo Legislativo el proyecto de Ley “Que crea la Superintendencia de Seguros, Jubilaciones y Pensiones y establece las normas de inversión y gobernanza del Sistema de Jubilaciones y Pensiones”.

En la última década, se ha realizado un amplio diagnóstico sobre la situación de los regímenes de jubilaciones y pensiones en el Paraguay. El presente Proyecto de Ley se fundamenta en el mismo y contiene las principales conclusiones extraídas en estos años de trabajo sobre la materia. En ese sentido, uno de los rasgos destacados es que, desde la década de los 90, muchas de las cajas que forman el sistema de pensiones han venido experimentando sensibles pérdidas en parte importante de sus inversiones, con el consecuente efecto en la sostenibilidad de los regímenes, y constituye una materia pendiente, la efectiva regulación y supervisión de todo el sistema por parte del Estado.

Teniendo en cuenta estos aspectos, equipos gubernamentales y consultores internacionales han propuesto varios proyectos de leyes, entre los que se encuentra el Proyecto de Ley “Que Crea un Sistema Mixto de Jubilaciones y Pensiones” (agosto 2001), ocasión en que el Poder Ejecutivo propuso, en el Artículo 106, la creación de la Superintendencia de Jubilaciones y Pensiones, con autoridad para la fiscalización de las previsionales, que incluye controles y regulaciones de la política de inversiones de las reservas que existieren.

En respuesta a la propuesta de reforma estructural preparada por el Poder Ejecutivo, un grupo de legisladores y consultores previsionales elaboraron un proyecto alternativo, el Proyecto de Ley “Sistema Paraguayo de Seguridad Social” (“SIPASS”), que también proponía un Órgano Contralor de los Poderes Públicos que se ocupe de la supervisión, en sentido amplio, incluyendo al sistema previsional.

Posteriormente, el Gobierno solicitó el apoyo de la Oficina Internacional del Trabajo para preparar un diagnóstico detallado de la situación que sirva de base para la discusión. En este marco, se preparó un estudio actuarial del Instituto de Previsión Social (Grushka, 2002) y un informe técnico sobre las propuestas existentes (Saldain, 2003).

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En el mes de octubre de 2003, el Poder Ejecutivo presentó al Congreso una propuesta de reforma del funcionamiento de la Caja Fiscal, la Ley Nº 2345/2003, “De Reforma y Sostenibilidad de la Caja Fiscal. Sistema de Jubilaciones y Pensiones del Sector Público”, que busca reducir los problemas de financiamiento de la misma.

Los trabajos continuaron sin pausa entre los años 2004 y 2005 y expertos del Banco Mundial apoyaron los exhaustivos estudios técnicos, cuyos resultados hasta la fecha siguen vigentes; documentos tales como Fortalecimiento Institucional, Sistema Integrado de Información y el de Supervisión y Regulación destacaban en forma reiterada la necesidad de una Entidad Normativa y Reguladora del sistema previsional.

En ese sentido, producto de la situación crítica que enfrentaban algunas cajas previsionales, cuya situación empeoró con la posterior crisis bancaria, estos trabajos tuvieron un nuevo impulso y se actualizaron las informaciones disponibles sobre la organización institucional de las cajas previsionales. Por su parte, el Informe del Programa de Asistencia al Sector Financiero (FSAP 2010) del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional alertó de las interconexiones en el sistema financiero y la necesidad de reducir el riesgo de contagio, a través de una supervisión transversal, a las entidades que operan en el sistema financiero.

En el año 2011, a instancias del Equipo Económico Nacional (Acta N° 84/2011), se iniciaron los estudios para lo cual se contó con la cooperación técnica del Banco Mundial en lo que respecta a la configuración orgánica de una Superintendencia de Jubilaciones y del Banco Interamericano de Desarrollo en lo referente a normas de inversión, gobierno corporativo y administración de conflictos de interés.

Con base en el informe presentado, el Equipo Económico Nacional (Acta N° 13/2013) encomendó la elaboración del Proyecto de Ley. Cabe señalar que, en ese año, se creó el Ministerio del Trabajo, Empleo y Seguridad Social, institución que formó parte del Grupo de Trabajo conformado para dar cumplimiento al mandato del Equipo Económico Nacional. Los hechos que motivaron esta decisión son conocidos por la población. El riesgo de mediano plazo por desequilibrio entre aportes y beneficios y que este desequilibrio se convierta en un problema real (que el sistema no tenga fondos para honrar sus compromisos) depende de las reservas. Al ser este un sistema obligatorio, y dado que las reservas pueden ser insuficientes o incluso inexistentes en algunas cajas, el Estado tiene una responsabilidad subsidiaria.

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Asimismo, se observó que en estos últimos años las previsionales estaban asumiendo mayor riesgo en sus inversiones y que algunas informaciones dieron cuenta de que una de las entidades habría perdido una proporción importante de sus reservas, sumado al hecho de que, para muchas cajas, el único control es de la Contraloría General de la República, que tiene atribuciones limitadas para el cumplimiento del Presupuesto de Gastos y restringida capacidad para imponer sanciones.

El presente Proyecto de Ley fue aprobado por el Equipo Económico Nacional, según consta en Acta N° 78 del 27 de julio de 2015, fecha en que se decidió enviar a consideración del Poder Ejecutivo para la remisión al Congreso Nacional.

Cabe señalar que el Proyecto de Ley fue socializado con la Cámara de Entidades Previsionales del Paraguay y otras previsionales no incorporadas al gremio, instituciones de investigación, organizaciones gremiales, así como a referentes del ámbito financiero. Dichos referentes remitieron sus comentarios, los cuales fueron analizados e incorporados, fundamentalmente aquellos que resultaban relevantes para la mejor aplicación de la normativa. Por lo tanto, la redacción final del Proyecto de Ley es el resultado del consenso de un grupo de trabajo conformado por técnicos del Ministerio del Trabajo, Empleo y Seguridad Social, el Banco Central del Paraguay y el Ministerio de Hacienda.

Señor Presidente, la presentación de este Proyecto de Ley busca dar respuesta a una de las debilidades más acuciantes del Sistema de Jubilaciones y Pensiones de nuestro país, la carencia de una entidad especializada de regulación y supervisión que establezca normas estándares que regulen las inversiones de los fondos de pensiones con el objetivo de resguardar la integridad de estos fondos, que constituyen los recursos de largo plazo más importantes con que cuenta nuestro país. Son estos recursos los que respaldan el cumplimiento de los futuros beneficios previsionales y, a través de un sistema financiero ordenado y desarrollado, son fuentes genuinas que financian los proyectos de largo plazo.

A nivel internacional, los fondos de pensiones se encuentran entre las actividades más reguladas. Por esa razón, y basados en las experiencias internacionales, la creación de la Superintendencia de Jubilaciones y Pensiones que propone este Proyecto de Ley se fundamenta en las consideraciones señaladas precedentemente y los siguientes motivos:

1. La protección de los participantes del sistema, que confían su dinero a una entidad financiera especializada, a fin de afrontar los riesgos de la vejez. Este compromiso es aun más evidente cuando el régimen es obligatorio y, por lo tanto, los aportes son compulsivos;

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2. Las garantías que otorga el Estado, que implican fuertes erogaciones al fisco, así como exenciones tributarias;

3. El establecimiento de reglas de juego uniformes con otros integrantes del sistema financiero. En efecto, tanto los bancos como las compañías de seguros, cooperativas y fondos de pensiones, tienen que estar sujetas a reglas similares de solvencia y conducta de mercado, que deben ser regulados y controlados por una entidad estatal creada al efecto. Para el caso de los trabajadores del sector público, la necesidad de que el régimen esté controlado por el Estado está explícito en el Artículo 103 de la Constitución;

4. Para asegurar que los fondos de pensiones se inviertan siguiendo principios sanos de diversificación, evitando incurrir en exceso de riesgo o incluso en operativas delictuosas;

5. Por la naturaleza obligatoria del régimen administrado por el Estado;

6. Por el riesgo de que las autoridades que manejan los fondos de pensiones puedan perseguir intereses distintos al de los afiliados al sistema;

7. Porque los perjuicios a los fondos de pensiones pueden representar pasivos contingentes del Estado. Esto es palpable si quiebra una caja, pues los reclamos recaen en el Estado, que tiene que distraer una parte importante de los recursos tributarios para honrar los compromisos asumidos con los participantes del sistema;

8. Porque los pasivos contingentes del Estado suelen alcanzar proporciones muy importantes que pueden poner en riesgo la sostenibilidad fiscal; y

9. Porque un buen sistema de pensiones contribuye en forma muy importante con el crecimiento del país y el bienestar...