Mensaje del Poder Ejecutivo N° 187.- Ministerio de Hacienda, de Fecha 3 de Octubre de 2014, por el Cual Remite el Proyecto de Ley “que Crea la Dirección Nacional de Catastro y Registros Públicos (Dinacare)”.

• Año: 2014
• Número de expediente: S-141130
• Fecha de recepción: 03 Octubre 2014
• Autor de la iniciativa: Ministerio1. MINISTERIO DE HACIENDA

Asunción, 03 de octubre de 2014

Nº 187

Honorable Congreso Nacional:

Con sumo agrado me dirijo a Vuestra Honorabilidad para someter a estudio y consideración de ese Alto Cuerpo Legislativo, el Proyecto de Ley “Que crea la Dirección Nacional Catastro y Registros Públicos”. El presente anteproyecto de Ley es el fruto de varios años de trabajo en la materia, que se inició en el año 2004, en la Dirección General de Registros Públicos y en el Servicio Nacional de Catastro, en el marco del Programa Catastro Registral (PROCAR), financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y aprobado por Ley Nº 2551 del 24 de diciembre de 2004.

A través de un trabajo de consultoría, se realizó un análisis jurídico de todas las disposiciones y normas de diferentes rangos que rigen a las instituciones diagnosticadas, advirtiendo las dificultades que tienen ambas instituciones, así como los problemas por resolver que permitiría a ambas instituciones funcionar unidas en un solo Sistema. El resultado de dicho trabajo, constituye una respuesta a los problemas detectados en cada una de ellas, mediante la creación y el diseño de un nuevo Sistema Nacional Catastro-Registral.

Se utilizó como base, el anteproyecto elaborado en el marco del Programa Catastro-Registral financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo, conformando en la Cámara de Diputados, un Grupo Interinstitucional para el estudio y adecuación del presente anteproyecto de ley elaborado en su oportunidad por el Estudio Jurídico Riera.

Dicho grupo interinstitucional estuvo conformado por los Diputados José María Ibáñez y Ricardo González, los representantes de la Dirección Nacional de los Registro Públicos, del Servicio Nacional de Catastro, de la Organización Paraguaya de Cooperación Intermunicipal (OPACI), del Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra (INDERT), de la Dirección de Automotores, representantes del Sindicato de los Registros Públicos, asesores de la Cámara de Diputados y la entidad Bicameral de Presupuesto del Congreso Nacional, habiendo sido invitado, además, el Instituto Paraguayo del Indígena (INDI), que envió sus observaciones por escrito.

-2-

El anteproyecto fue estudiado por Capítulos, y cada institución aportó sus opiniones y sugerencias, modificaciones y ampliaciones, considerando la legislación comparada, sus experiencias y prácticas de trabajo y las necesidades de cada institución. Todas ellas fueron conciliadas caso a caso, hasta culminar con la revisión y modificaciones, tanto en la forma como en el fondo, manteniéndose el espíritu del anteproyecto inicial, y agregando un Capítulo necesario, referido a la creación de una Dirección General de Regularización que se ocuparía de resolver los conflictos suscitados en el ámbito inmobiliario, en instancia administrativa, mediante un procedimiento creado al efecto, que deberá reglamentarse en función de sus requerimientos. El proyecto, además, prevé un régimen de Tasas Registrales y Aranceles de Servicios destinados a generar los recursos necesarios para el funcionamiento de la institución. El proyecto también contempla todos los aspectos de la transición y corte administrativo, entre otros.

Por tanto, los fundamentos que inspiraron el presente anteproyecto, ya en el 2007, como resultado del proyecto PROCARD, se mantienen y nos remitimos a los mismos a continuación.

Los objetivos generales del anteproyecto de Ley son el uso eficiente del recurso tierra y brindar las bases para un mejor ordenamiento territorial del Paraguay, otorgándole seguridad jurídica a la tenencia de la tierra. Tiene como objetivos específicos fortalecer la seguridad jurídica de los títulos de propiedad de los inmuebles, reducir las barreras para la inscripción de transacciones en el Registro de Inmuebles y formalizar, actualizar y mantener registros catastrales confiables en el país.

La Dirección General de los Registros Públicos (DGRP), que forma parte del Poder Judicial, está regulada en la Ley Nº 879/1981 (Código de Organización del Poder Judicial), no tiene autonomía administrativa y financiera, siendo su función principal, registrar los instrumentos presentados dentro del marco de la ley.

El Servicio Nacional de Catastro (SNC), integra el Poder Ejecutivo; es una dependencia técnica del Ministerio de Hacienda, sin autonomía administrativa y financiera. Su función principal es tener actualizado un inventario completo de todos los bienes inmuebles del país.

Estas dos instituciones, que pertenecen a diferentes Poderes del Estado, tienen funciones distintas, presupuestos independientes y no gozan de autonomía, aunque un vínculo común las une: la tierra, cualquiera sea su denominación técnica o jurídica (inmueble, parcela, finca, padrón o cuenta corriente).

-3-

La informalidad de la tierra en Paraguay es de larga data y sigue sin soluciones de fondo que permitan a paraguayos y extranjeros, tener la absoluta certeza jurídica de saber cuál es, cuánto cuesta, dónde está y quién es el propietario del inmueble.

Este proyecto apunta a resolver los problemas de inseguridad jurídica para miles de propietarios, grandes y pequeños, ubicados a lo largo y ancho de nuestra geografía nacional, construir un Sistema Nacional Catastro-Registral, que vincule a ambas instituciones para que los ciudadanos tengan una respuesta rápida, segura y barata sobre la tenencia y propiedad de la tierra en Paraguay.

El profesor peruano Hernando de Soto, en su obra "El Misterio del Capital", dice que los pobres no son tales, sino que no tienen nada a su nombre y que, por lo tanto, si lográramos registrar lo que tienen, no tendríamos excluidos del sistema, a tantos ciudadanos y lograríamos darles títulos a los bienes que ya poseen para que puedan salir de su situación de pobreza, se incorporen al mercado de la tierra y tengan oportunidad de construir un futuro mejor para ellos y sus familias.

Basado en este pensamiento, real e incontrovertible, entendemos que el proceso de constitución, transmisión, modificación y extinción de los derechos reales sobre los bienes inmuebles, necesita de una visión sistémica, respaldada por una política de Estado, traducida en una ley que defina con claridad los procesos internos de cada institución integrante del mismo, comenzando por las dos principales (DGRP y SNC), y creando un organismo de regularización de títulos, vinculando a todas las demás instituciones y organizaciones que estarán referidas a la administración de tierras (INDERT, Municipios, SEAM, MOPC, etc.), para lograr una base común de datos, que permita tener certeza sobre los derechos reales y realizar con mayor eficiencia el proceso de regularización de la tenencia de la tierra en el Paraguay.

Con tal objetivo, este proyecto crea EL SISTEMA NACIONAL DE CATASTRO Y REGISTROS PÚBLICOS (SINACARE), que será administrado por LA DIRECCIÓN NACIONAL DE CATASTRO Y DE REGISTROS PÚBLICOS (DINACARE), mediante tres direcciones generales: la DIRECCIÓN GENERAL DE CATASTRO (DGC), LA DIRECCIÓN GENERAL DE LOS REGISTROS PÚBLICOS (DGRP) y LA DIRECCIÓN GENERAL DE REGULARIZACIÓN (DGR).

-4-

Se analizaron todas las normas vigentes que rigen a las instituciones mencionadas (leyes, decretos, acordadas, reglamentos, instructivos, circulares y resoluciones), manteniendo algunas, derogando otras, y elevando a rango legislativo las disposiciones administrativas internas de importancia. Estas figuras fueron enriquecidas con el derecho comparado que regulan instituciones similares en otros países, con buenos resultados (Colombia, Costa Rica, Perú, Honduras, El Salvador, Argentina y Uruguay) y los proyectos presentados ante el Congreso, que se hallaban en estudio.

Fueron cubiertos los vacíos normativos, legitimando antiguas prácticas implementadas acertadamente por funcionarios de las instituciones para resolver las lagunas legislativas que contiene la legislación vigente. Las normas básicas que las rigen el régimen inmobiliario, en sus aspectos registrales y catastrales, tienen más de 30 años (Ley Nº 879/1981) y más de 50 años (Decreto Ley Nº 51/1952), respectivamente, con el agravante del impacto de la Constitución Nacional del año 1992, que transfirió el cobro de los impuestos inmobiliarios del Ministerio de Hacienda –con apoyo del SNC– a las municipalidades que no fue acompañado de otras reglamentaciones legislativas, creando los vacíos que pretende llenar este proyecto.

El proyecto propone autonomía y autarquía administrativa y financiera, con una base de datos común (Sistema de Información Catastral y Registral) que permita ir consolidando la información que posee cada una de las instituciones. También faculta la firma de convenios con otras instituciones vinculadas al Sistema para que el funcionamiento conjunto de todas ellas pueda facilitar las gestiones administrativas que garanticen la tenencia y la propiedad de la tierra.

En lo que respecta a la Dirección General de los Registros Públicos, se reflejan los artículos de la Ley Nº 879/1981, manteniéndolos en este anteproyecto, se eliminan los que por reformas legislativas posteriores han quedado derogados o modificados, se agregan otros, y se introduce la validación jurídica de la tecnología.

El carácter de declarativo y no convalidante no varía, por lo que la función principal del Registro, es la oponibilidad del título inscripto, respecto de terceros, sirviendo además de título supletorio y como ente oficial para advertir la titularidad y...